SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN JULIANE Kokott
vom 23. Februar 2006(1)
Rechtssache C-191/05
Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Portugiesische Republik

„Erhaltung der wild lebenden Vögel – besonderes Schutzgebiet“

I –    Einleitung
1.        Dieses Vertragsverletzungsverfahren betrifft die Frage, ob und unter welchen Bedingungen ein Mitgliedstaat ein besonderes Schutzgebiet im Sinne der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten(2) (im Folgenden: Vogelschutzrichtlinie) verkleinern kann. Die Richtlinie enthält keine Regelung dieser Frage, die angesichts der großen Zahl der Schutzgebiete(3) zunehmend praktische Bedeutung hat.

II – Rechtlicher Rahmen

2.        Artikel 4 der Vogelschutzrichtlinie enthält Bestimmungen darüber, welche Flächen die Mitgliedstaaten als besondere Schutzgebiete für Vögel (im Folgenden: BSG) ausweisen sollen:

„(1)  Auf die in Anhang I aufgeführten Arten sind besondere Schutzmaßnahmen hinsichtlich ihrer Lebensräume anzuwenden, um ihr Überleben und ihre Vermehrung in ihrem Verbreitungsgebiet sicherzustellen.

In diesem Zusammenhang ist folgendes zu berücksichtigen:

a)       vom Aussterben bedrohte Arten,

b)       gegen bestimmte Veränderungen ihrer Lebensräume empfindliche Arten,

c)       Arten, die wegen ihres geringen Bestands oder ihrer beschränkten örtlichen Verbreitung als selten gelten,

d)      andere Arten, die aufgrund des spezifischen Charakters ihres Lebensraums einer besonderen Aufmerksamkeit bedürfen.

Bei den Bewertungen werden Tendenzen und Schwankungen der Bestände der Vogelarten berücksichtigt.

Die Mitgliedstaaten erklären insbesondere die für die Erhaltung dieser Arten zahlen- und flächenmäßig geeignetsten Gebiete zu Schutzgebieten, wobei die Erfordernisse des Schutzes dieser Arten in dem geographischen Meeres- und Landgebiet, in dem diese Richtlinie Anwendung findet, zu berücksichtigen sind.“

III – Sachverhalt, Vorverfahren und Anträge

3.        Mit dem Gesetzesdekret Nummer 384-B/99 vom 23. September 1999 wies Portugal das BSG „Moura, Mourão, Barrancos“ aus. Dieses Gebiet bezweckt den Schutz von Steppenvögeln. Typische Steppenvögel sind die Großtrappe (Otis tarda), die Zwergtrappe (Tetrax tetrax) oder der Triel (Burhinus oedicnimus). Nach dem von der portugiesischen Regierung der Kommission übermittelten Standarddatenbogen vom Dezember 1997 kommen innerhalb des BSG allerdings auch Vögel vor, die nach dem Vortrag der Kommission nicht den Steppenvögeln zuzuordnen sind: 20-40 residente Paare des Uhus (Bubo bubo), 1-5 Brutpaare des Mönchsgeiers (Aegypius monachus) und 15-30 Brutpaare des Zwergadlers (Hieraaetus pennatus). Bis zu 10 000 Kraniche (Grus grus) überwintern in dem BSG und auch der Gänsegeier (Gyps fulvus) tritt in dem Gebiet auf.

4.        Die Kommission wirft Portugal unwidersprochen vor, mit dem Gesetzesdekret Nummer 141/2002 vom 20. Mai 2002 das BSG um fast 3 000 Hektar verkleinert zu haben. Aus der Begründung des Gesetzesdekrets ergebe sich, dass Flächen ausgegrenzt wurden, die aufgrund ihrer Nutzung keine wichtigen Lebensräume für Steppenvögel seien. Ein weiteres von der Kommission vorgelegtes Dokument portugiesischer Stellen, die Entscheidung, eine wissenschaftliche Studie zur Abgrenzung des BSG in Auftrag zu geben,(4) stellt dagegen fest, dass keine Gründe für die Verkleinerung bekannt seien.

5.        Die Kommission richtete in dieser Sache am 17. Oktober 2003 eine Aufforderung zur Stellungnahme (Mahnschreiben) an Portugal. Nach Erhalt der Antwort folgte am 9. Juli 2004 eine begründete Stellungnahme. Portugal teilte jeweils mit, dass eine wissenschaftliche Untersuchung zur Abgrenzung des BSG unternommen werde.

6.        Die Kommission reichte daraufhin am 28. April 2005 die vorliegende Klage ein, mit der sie beantragt,

„festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten verstoßen hat, dass sie die Grenzen des besonderen Schutzgebiets ‚Moura, Mourão e Barrancos’ verändert und dabei Gebiete ausgeschlossen hat, die wild lebende Vogelarten beherbergen, deren Schutz eine Bezeichnung des genannten Gebietes als Schutzgebiet rechtfertigte;

der Portugiesischen Republik die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.“

7.        Die portugiesische Regierung beantragt lediglich, der Gerichtshof möge das Verfahren bis Ende September 2005 aussetzen, um der portugiesischen Regierung Gelegenheit zu geben, eine neue, durch eine wissenschaftliche Studie begründete Abgrenzung des BSG „Moura, Mourão e Barrancos“ vorzulegen.

IV – Würdigung

8.        Zwar stellt die portugiesische Regierung keinen klageabweisenden Antrag und widerspricht der Klage auch inhaltlich nicht, doch kann die Kommission nur erfolgreich sein, wenn sie die behauptete Vertragsverletzung schlüssig darlegt.

9.        Die Kommission trägt vor, die Verkleinerung des BSG verletze Artikel 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie. Danach sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die am besten für den Schutz von Vögeln des Anhangs I der Richtlinie geeigneten Gebiete zu besonderen Schutzgebieten zu erklären. Die Verkleinerung von BSG ist allerdings weder in Artikel 4 Absatz 1 noch an anderer Stelle der Vogelschutzrichtlinie vorgesehen.(5)

10.      Der Gerichtshof hat Gebietsverkleinerungen bislang meist in Verbindung mit der Beeinträchtigung von BSG durch Projekte als mögliche Verletzung von Artikel 4 Absatz 4 Satz 1 der Vogelschutzrichtlinie behandelt.(6) Diese Vorschrift verpflichtet die Mitgliedstaaten, die Beeinträchtigung der Lebensräume geschützter Vögel in den BSG zu vermeiden. Heute wäre bei einem ausgewiesenen BSG die Schutzregelung des Artikels 6 Absätze 2 bis 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen(7) (Habitatrichtlinie) anzuwenden.(8) Im vorliegenden Fall behauptet die Kommission allerdings nicht, dass das BSG „Moura, Mourão e Barrancos“ beeinträchtig würde. Daher kann auch keine Verletzung von Artikel 6 Absätze 2 bis 4 der Habitatrichtlinie festgestellt werden.

11.      Wie die Kommission vorträgt, könnte die Verkleinerung des BSG jedoch die Ausweisungsverpflichtung nach Artikel 4 Absatz 1 der Vogelschutzrichtlinie verletzen. Dies setzt voraus, dass die ausgegrenzten Flächen zu den für den Schutz der Arten des Anhangs I der Richtlinie am besten geeigneten Gebieten gehören. Dann müssten sie nämlich Teil eines BSG sein.

12.      Folglich ist zu prüfen, ob die ausgegrenzten Flächen auszuweisen sind. Gemäß ständiger Rechtsprechung verfügen die Mitgliedstaaten zwar bei der Auswahl der BSG über einen gewissen Ermessensspielraum, doch ist über die Ausweisung und Abgrenzung dieser Gebiete ausschließlich anhand der in der Richtlinie festgelegten ornithologischen Kriterien zu entscheiden.(9) Dass diese Kriterien erfüllt sind, muss im Vertragsverletzungsverfahren grundsätzlich die Kommission nachweisen.(10) Im vorliegenden Fall teilt die Kommission jedoch nichts über die betroffenen Flächen mit und weist somit auch nicht nach, dass sie zu BSG erklärt werden müssten.(11)

13.      Daraus folgt allerdings nicht die Abweisung der Klage. Bei der Verkleinerung ausgewiesener Gebiete kehrt sich nämlich ausnahmsweise die Beweislast um. Falls der Mitgliedstaat die fraglichen Flächen nicht nachweisbar irrtümlich zum BSG erklärt hat,(12) hat er mit der Erklärung anerkannt, dass in diesem Gebiet die am besten geeigneten Lebensbedingungen für die in Anhang I der Richtlinie aufgeführten Arten bestehen.(13) Wenn er davon abweichen will, so obliegt es ihm, darzulegen, warum das fragliche Gebiet – ganz oder teilweise – nicht am besten geeignet ist.

14.      Für diesen Nachweis reicht es nicht aus, lediglich darzulegen, dass die fraglichen Gebiete zum Zeitpunkt der Verkleinerung nicht (mehr) am besten geeignet sind. Vielmehr ist grundsätzlich zu zeigen, dass sie schon zum Zeitpunkt der Ausweisung – in letzter Konsequenz sogar im Zeitpunkt der ursprünglichen Ausweisungsverpflichtung(14) – nicht zu den am besten geeigneten Gebieten zählten. Andernfalls könnten sich die Mitgliedstaaten nämlich straflos ihrer Verpflichtung entziehen, die Gebiete in einem Zustand zu erhalten, in dem sie weiterhin am besten für den Vogelschutz geeignet sind.(15) Nur wenn der Mitgliedstaat nachweisen kann, dass ein zwischenzeitlicher Qualitätsverlust auf objektiven, von ihm nicht zu beeinflussenden Umständen beruht, z. B. Vulkanausbrüchen, kann er die Verkleinerung eines BSG rechtfertigen.

15.      Die portugiesische Regierung hat keinen dieser Nachweise erbracht. Sie kündigte nur mehrfach an, noch eine Studie durchzuführen, um die Abgrenzung des BSG auf wissenschaftlicher Grundlage ein weiteres Mal überarbeiten zu können. Die Ankündigung einer Studie reicht als Beweis allerdings nicht aus.

16.      Da Portugal somit nicht nachgewiesen hat, dass die Verkleinerung des BSG wissenschaftlich begründet war, ist der Klageantrag der Kommission begründet.

V –    Kosten

17.      Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission obsiegt, sind die Kosten der Portugiesischen Republik aufzuerlegen.

VI – Ergebnis

18.      Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Die Portugiesische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 4 Absatz 1 der Richtlinie 79/409/EWG des Rates vom 2. April 1979 über die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten verstoßen, dass sie das besondere Schutzgebiet „Moura, Mourão e Barrancos“ verkleinert hat.

2. Die Portugiesische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.

1 – Originalsprache: Deutsch.

2  – ABl. L 103, S. 1.

3 – Das Natura Barometer der Kommission, Stand Juni 2005, europa.eu.int/comm/environment/nature/nature_conservation/useful_info/barometer/barometer.htm, verzeichnet 4 212 Gebiete, die 8,37 % der Landfläche der Gemeinschaft erfassen.

4 – Anhang IV der Klage.

5 – Vielmehr forderte der Gerichtshof im Urteil vom 6. März 2003 in der Rechtssache C-240/00 (Kommission/Finnland, Slg. 2003, I-2187, Randnr. 19) sogar, dass eine Gebietsausweisung endgültig sein müsse und nicht der Möglichkeit einer nachträglichen Änderung unterliegen dürfe.

6 – Urteile vom 28. Februar 1991 in der Rechtssache C-57/89 (Kommission/Deutschland [Leybucht], Slg. 1991, I-883, Randnr. 20) und vom 2. August 1993 in der Rechtssache C-355/90 (Kommission/Spanien [Santoña-Sümpfe], Slg. 1993, I-4221, Randnr. 35).

7  – ABl. L 206, S. 7.

8 – Siehe Artikel 7 der Habitatrichtlinie und das Urteil vom 7. Dezember 2000 in der Rechtssache C-374/98 (Kommission/Frankreich [Basses Corbières], Slg. 2000, I-10799, Randnrn. 44 ff.).

9 – Urteile Santoña-Sümpfe (zitiert in Fußnote 6, Randnr. 26), vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-44/95 (Royal Society for the Protection of Birds [Lappel Bank], Slg. 1996, I-3805, Randnr. 26) und vom 19. Mai 1998 in der Rechtssache C-3/96 (Kommission/Niederlande [IBA-Liste 1989], Slg. 1998, I-3031, Randnrn. 60 ff).

10 – Urteil vom 18. März 1999 in der Rechtssache C-166/97 (Kommission/Frankreich [Seinemündung], Slg. 1999, I-1719, Randnr. 40).

11 – Vgl. für derartige Nachweise etwa das Urteil zu den Santoña-Sümpfen (zitiert in Fußnote 6, Randnr. 29) oder meine Schlussanträge vom 27. Oktober 2005 in der Rechtssache C-209/04 (Kommission/Österreich [Lauteracher Ried], Slg. 2006, I-0000, Nr. 23).

12 – Vgl. Urteil vom 25. November 1999 in der Rechtssache C-96/98 (Kommission/Frankreich [Poitou], Slg. 1999, I-8531, Randnr. 55).

13 – Urteile Leybucht, Randnr. 20 und Santoña-Sümpfe, Randnr. 35 (beide zitiert in Fußnote 6).

14 – Auch die Gebiete, die ausgewiesen hätten müssen, aber nicht ausgewiesen wurden, unterliegen dem Schutz der Vogelschutzrichtlinie, vgl. die Urteile Santoña-Sümpfe (zitiert in Fußnote 6, Randnr. 22) und Basses Corbières (zitiert in Fußnote 8, Randnrn. 47 ff.).

15 – Vgl. für ausgewiesene BSG das Urteil vom 20. Oktober 2005 in der Rechtssache C-6/04 (Kommission/Vereinigtes Königreich [Konformität], Slg. 2005, I-0000, Randnrn. 33 f.).