Im Unterschied zu der herkömmlichen Zielrichtung des Naturschutzrechtes, für bestimmte besonders wertvolle Landschaftsteile einen besonderen rechtlichen Schutz zu gewährleisten, bezieht sich die Eingriffsregelung grundsätzlich auf die gesamte Fläche.

Insgesamt nimmt in Deutschland die Siedlungs- und Ver­kehrsfläche täglich um über 100 ha zu (Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung vom 6.11.2003), ein großer Teil davon wird durch Über­bauung dem Naturhaushalt entzogen.

Kerngedanke der Eingriffsregelung ist, dass demjenigen, der Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft verursacht, auch die Verantwortung für die Vermeidung, Verminderung und Kompensation des Eingriffs zukommt. Die Regelung ist somit eine Konkretisierung der allge­meinen umweltrechtlichen Prinzipien der Nachhaltigkeit und der Verursacher­verantwortung (BVerwG, Urt. v. 20.1.1989 - 4 C 15.87).

Die Eingriffsregelung zielt dabei nicht nur auf große und spektakuläre Vorha­ben; eine Schutzbedürftigkeit besteht auch gegenüber kleineren Veränderun­gen, die oftmals zu einer „schleichenden“ Entwertung der Landschaft führen. Natur und Landschaft könnten in ihrer Gesamtheit nicht geschützt werden, wenn die vielen kleinen Eingriffe, mit denen es die Behörden im Regelfall zu tun haben, als Einzelfälle unbeachtet gelassen würden (VGH Mannheim, NuR 1981, 132).

Die Definition des Eingriffs wird rahmenrechtlich durch § 18 Abs. 1 BNatSchG vorgegeben. Dabei sind die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des Eingriffs für die ausfüllende Landesgesetzgebung verbindlich (Urteil vom 27.9.1990 - 4 C 44. 87, BVerwGE 85, 348). § 18 Abs. 4 BNatSchG ermöglicht es aber den Ländern „Negativ“- und „Positiv“-Kataloge aufzustel­len.

Im Rahmen der UGB-Diskussion war es umstritten, inwieweit die Eingriffsregelung in dieser Form weiter existieren könnte. Die Eingriffsregelung stellt aber zwischenzeitlich ein wichtiges Instrument für den Bereich der Ausnahmeregelung im Rahmen des Umweltschadensgesetzes dar.

In § 18 Abs. 1 BNatSchG wird der Eingriff wie folgt definiert:

(1) Eingriffe in Natur und Landschaft im Sinne dieses Gesetzes sind Veränderungen der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen oder Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder das Landschaftsbild erheblich beeinträchtigen können.

Unter „Gestalt von Grundflächen“ ist die äußere Erscheinungsform der Erd­oberfläche zu verstehen. Neben morphologischen Gegebenheiten gehört auch die Landschaftsstruktur mit den sie prägenden Lebensformen zur Gestalt einer Grundfläche (z.B. Wälder, Felder und Wiesen, Einzelbäume, Hecken, Be­wuchs) (VG Saarlouis, NuR 1990, 284). Dabei ist unmaßgeblich, ob diese Gestalt nur oder überwiegend auf­grund natürlicher Entwicklung oder durch menschliches Zutun (z.B. ehemalige Abbaustätte, Trockenmauern (VGH Mannheim, Beschluss vom 18.8.1995 - 5 S 2276/94, NuR 1996, 260)) entstanden ist. Änderung dieser Gestalt ist jede sichtbare Andersartigkeit, die durch ein Vorhaben entstehen könnte und die voraussichtlich bei Weiterführung der bestehenden Situation nicht zustande kommen würde. Dabei sind auch Folgewirkungen zu bedenken (z.B. Verände­rung des Bewuchses durch Grundwasserentnahmen).

Unter den Begriff der „Nutzung“ fällt jedes Verwenden einer Fläche für einen bestimmten Zweck. Der Begriff ist weit zu verstehen; so ist es unerheblich, ob ein wirtschaftlicher oder sonstiger Erfolg bezweckt ist. Auch die Nichtnutzung (langjährige Brachfläche) ist eine Nutzungsart. Eine Veränderung der „Nut­zung“ liegt vor, wenn die bisher vorhandene Nutzungsart und nicht nur deren Intensität geändert wird. So liegt beispielsweise keine Änderung der Nutzung vor, wenn von Mais- auf Getreideanbau übergegangen wird. Eine Nutzungs­änderung dürfte auch nicht darin zu sehen sein, dass anstelle von konventionel­lem Saatgut gentechnisch verändertes Saatgut, für das eine Inverkehrbringungs­genehmigung nach § 14 GenTG vorliegt, verwendet wird oder ein Wechsel vom ökologischen Landbau zurück zur konventionellen Landwirtschaft erfolgt. Eine Nutzungsänderung ist aber gegeben, wenn an Stelle einer Weidenutzung eine Aufforstung erfolgt. Ebenso liegt eine Veränderung der Nutzung z.B. auch dann vor, wenn ein bislang landwirtschaftlich genutztes Grundstück „ortsfest“ zur Ausübung von Motorflugmodell-Sport gebraucht wird, auch wenn keine bauli­chen oder sonstigen Anlagen errichtet werden (OVG Lüneburg, NuR 1995, 371).

Das „Landschaftsbild“ ist auf die äußere, sinnlich wahrnehmbare Erscheinung von Natur und Landschaft bezogen, wobei die Wahrnehmung durch die Augen – der optische Eindruck – an erster Stelle steht. Aber auch die anderen Sinne – insbesondere Geruch und Gehör – können bei der Charakteristik und Beurtei­lung der äußeren Erscheinung von Natur und Landschaft eine wesentliche Rolle spielen. Dem gemäß können auch Lärm oder Gestank zu Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes führen (verneinend Fischer-Hüftle, in Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, § 18 Rn. 16 f ). Ziel der Eingriffsregelung ist dabei, die Land­schaft in ihrer vorgefundenen Eigentümlichkeit und Einmaligkeit zu erhalten.

Unter Beeinträchtigungen sind erkennbare bzw. prognostizierbare Verände­rungen der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts und Verände­rungen des Landschaftsbildes zu verstehen, welche einen bestehenden Zustand, eine bestimmte Ausprägung bzw. Qualität negativ verändern. Ob eine Verände­rung der Gestalt oder Nutzung von Grundflächen derartige Auswirkungen ha­ben kann, ist mit einer Wirkungsprognose zu beurteilen.

Für die Feststellung der „Erheblichkeit“ einer Beeinträchtigung der Leistungs­fähigkeit des Naturhaushaltes oder des Landschaftsbildes ist von Bedeutung, ob die allgemeinen (vgl. §§ 1 und 2 BNatSchG) oder die in der Landschaftsplanung definierten regionalen und örtlichen Ziele und Grundsätze des Naturschutzes tangiert werden (VGH Mannheim, Urteil vom 28.12.90 - 8 S 1579/90, VBlBW 1991, 255). Dies ist insbesondere der Fall, wenn die Be­einträchtigung deutlich spürbar auf die Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts einwirkt. Der Begriff des „Naturhaushalts“ ist in § 10 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG definiert. Er umschließt die Bestandteile Boden, Wasser, Luft, Klima, Tiere und Pflanzen sowie das Wirkungsgefüge zwischen ihnen. Damit greift die Eingriffs­regelung über die „klassischen“ Schutzgüter des Naturschutzes – Tiere, Pflan­zen und Lebensgemeinschaften – hinaus und tangiert auch Schutzgüter, für die spezielle Fachgesetze und Fachverwaltungen verantwortlich sind. Dies kann zu erheblichen Bewertungsproblemen führen, da z.B. für die Wertigkeit des Bodens aus Sicht des Naturschutzes (Bedeutung von mageren Standorten für die spezielle Flora und Fauna) und aus Sicht des Bodenschutzes (Bedeutung für die Ertragsfähigkeit) unterschiedliche Aspekte im Vordergrund stehen können. Für die Erheblichkeit eines Eingriffs sind nicht nur die Auswirkungen der Maßnah­men auf den Ort des Vorhabens zu berücksichtigen, sondern auch dessen mit­telbare Folgewirkungen z.B. auf Tierpopulationen in der Umgebung durch Wegfall von Nahrungsgebieten (VGH München, Urteil vom 12.03.1991 - 8 B 89.2169, NuR 1991, 339). Auch Zerschneidungswirkungen können zu erheblichen Eingriffen führen.

Zur Beurteilung der Erheblichkeit einer Beeinträchtigung sind insbesondere fol­gende Kriterien zu berücksichtigen:

• die Bedeutung der betroffenen Fläche,

• die Größe der durch das Vorhaben beeinträchtigten Fläche,
• die Wirkungsdauer des Vorhabens,
• das Alter des Bestandes der gefährdeten Fläche, der Bewuchs, das Vorkom­men seltener Tier- und Pflanzenarten,
• die Funktion der Fläche in der Vernetzung mit anderen Flächen unter Berück­sichtigung der Nutzungsart und der Intensität der Nutzung benachbarter Flä­chen und
• die Intensität der Veränderung (LANA, Grundsatzpapier zur Eingriffsregelung, 2002).

Der Begriff der „erheblichen Beeinträchtigung“ des Landschaftsbilds ist einer­seits enger gefasst als der Begriff der „Beeinträchtigung“ in § 35 Abs. 2 und 3 BauGB, andererseits weiter als der Begriff der „Verunstaltung“ im Bauord­nungsrecht; eine wesentliche Beeinträchtigung kann demnach auch vorliegen, wenn der Grad einer Verunstaltung noch nicht erreicht ist.

Für die Beurteilung der Erheblichkeit einer Beeinträchtigung des Landschafts­bilds ist entscheidend, ob durch die Veränderungen die „Vielfalt, Eigenart und Schönheit“ (§ 1 Nr. 4 BNatSchG) der Landschaft nachteilig verändert werden. Ein maßgeblicher Gesichtspunkt hierbei ist, ob durch das Vorhaben landschafts- oder standortfremde Elemente hervorgerufen werden. Dies ist insbesondere der Fall, wenn

• durch ein Vorhaben natürliche landschaftsbildprägende Elemente (z.B. Ge­hölze) oder Geländestrukturen beseitigt werden,
• eine technische Überprägung der typischen Kultur- oder Naturlandschaft er­folgt (z.B. Windpark),
• in eine Landschaft Elemente (z.B. Baukörper) eingebracht werden, die auf­grund ihrer Dimensionen die vorhandenen Maßstäbe übertreffen oder
• eine Landschaft mit überdurchschnittlicher Ruhe für ein Vorhaben, das in der Betriebsphase mit Lärmemissionen verbunden sein kann, in Anspruch ge­nommen wird,
• auch die Parzellierung der Landschaft durch Zäune oder sonstige Sperren ist ein häufig vorkommender Fall einer erheblichen Beeinträchtigung des Land­schaftsbilds.

Bei der Beurteilung, ob nachteilige Wirkungen für den Naturhaushalt oder das Landschaftsbild vorliegen, ist nicht nur das einzelne konkrete Vorhaben isoliert zu betrachten. Vielmehr ist dabei auch zu berücksichtigen, ob das Einzelvorha­ben einen Bezugsfall für weitere ähnliche Anlagen bilden kann und die Sum­mierung derartiger Anlagen die naturschutzrechtlichen Schutzgüter nachteilig verändert (VGH München, NuR 1987,181). Auch ist zu bedenken, ob Langzeitwirkungen eintreten; so liegt ein Eingriff auch dann vor, wenn bei Anpflanzungen mit standortfremden Nadelge­hölzen sich die erheblichen Beeinträchtigungen erst mit der Zeit einstellen. Ein befristetes Vorhaben kann infolge seiner Intensität oder Dauer einen Eingriff darstellen (z.B. bei einem sich über Jahrzehnte erstreckenden Gesteinsabbau (VG Karlsruhe, NuR 1990, 332)). Differenziert ist bei Vorhaben in schon vorbelasteten Gebieten zu entscheiden; so ist bezüglich der Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes zu fragen, ob das neue Vorhaben die bestehenden Störungen vertieft oder vergrößert oder ob es von schon bestehenden Anlagen optisch überlagert wird (VGH Mannheim, Urt. v. 24.6.1983 -    
5 S 2201/82, NuR 1983, 276).

In vielen Landesnaturschutzgesetzen wird der Eingriffsbegriff durch einen Katalog von Regelbeispielen näher präzisiert (eine Beispielsliste findet sich in: LANA, Grundsatzpapier zur Eingriffsregelung, Anhang I, 2002). Danach stellen u.a. die Verän­derung der Bodengestalt, die Errichtung oder wesentliche Änderung von bauli­chen Anlagen, Straßen, Wegen, Masten und Freileitungen, der Ausbau von Ge­wässern, die Anlage, Veränderung oder Beseitigung von Wasserflächen regelmäßig derartige Eingriffe dar. Regelungstechnisch handelt es sich nicht um unwiderlegliche Fiktionen, so dass dem Vorhabensträger der Gegenbeweis of­fen bleibt, dass sein Vorhaben zu keiner Beeinträchtigung führen kann.

Die Regelbeispiels-Aufzählung ist nicht abschließend (VGH Mannheim, NuR 1987, 129). Ein Eingriff kann da­her auch gegeben sein, wenn keines der Regelbeispiele erfüllt ist. Verände­rungen der Nutzung und Gestalt von Grundflächen können beispielsweise auch dann zu bejahen sein, wenn Flächen individuellen Freizeitzwecken zugeführt, Grundwasserabsenkungen vorgenommen, Baumgruppen beseitigt oder auf Brachflächen landwirtschaftliche Nutzungen aufgenommen werden (VG Schleswig, NuR 1990, 422).

Von der Möglichkeit zur Aufstellung einer „Negativliste“ von in der Regel nicht beeinträchtigenden Vorhaben (§ 18 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG) haben nur einige Landesgesetzgeber Gebrauch gemacht. In diese Liste dürfen nur solche Vorha­ben aufgenommen werden, bei denen ein Eingriff allenfalls in atypischen Fällen zu erwarten ist (BVerwG, NuR 2001, 150). Es ist dagegen mit Bundesrecht nicht vereinbar, Vorhaben deshalb von der Eingriffsregelung freizustellen, weil sie aus umweltpolitischen oder infrastrukturellen Gründen für vorrangig erachtet werden.

Entsprechend dem Wortlaut des § 18 Abs. 1 BNatSchG („können“) ist von ei­nem Eingriff schon dann auszugehen, wenn die Beeinträchtigung möglich ist, d.h. hinreichend wahrscheinlich ist; eine absolute Gewissheit über den Eintritt der Beeinträchtigung ist demnach nicht erforderlich.

Der landesrechtlichen Eingriffsregelung unterliegen auch die Planfeststel­lungen des Bundes, da der Bund bei der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben an die materiellen und formellen Vorschriften des Landesrechts gebunden ist. Dies gilt auch hinsichtlich der jeweiligen landesrechtlichen Regelungen über Ersatzgelder oder Ausgleichsabgaben (BVerwGE 74, 308; Heiderich, NuR 1979, 20 f.).